千茂配资 “十四五”法治建设护航高质量发展，下一个五年如何应对新挑战｜“十四五”规划收官

今年5月20日，我国第一部民营经济领域的基础性、综合性法律——《民营经济促进法》正式施行。在经济下行压力加大，稳经济、促增长迫切需要激发内生动力的关键节点，业内人士认为这部法律的出台正当其时，将加强民营经济发展的法治保障。

不只《民营经济促进法》，回顾过去五年，我国经济实现高质量发展，离不开法治的保驾护航：立法层面，《民营经济促进法》《农村集体经济组织法》《增值税法》等法律出台，《公司法》《反垄断法》等法律得到修订，为高质量发展提供了制度保障；建设法治政府成为重点任务，规范涉企执法专项行动等多项举措正在推进营商环境法治化；涉外立法顶层设计的“四梁八柱”已经基本形成；面对人工智能、大数据等正在兴起的新领域，相关的法治探索已经开始。

下一个五年，我国法治建设又有哪些新任务和新挑战呢？

完善立法，为高质量发展提供法律保障

2025年是“十四五”规划的收官之年，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，列有“全面推进依法治国”专章，涉及立法、法治政府建设、加强涉外法治体系建设等多项内容，同时提出要健全支持民营企业发展的法治环境。

立法是法治的前提和基础。“十四五”规划针对完善立法机制体制，专门提到“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”。

其中，在经济这一重点领域，《民营经济促进法》的正式出台与实行，填补了我国在经济法领域关于民营经济保护的空白。第一财经采访的多位法律专家指出，这部法律的亮点之一就是强调了“平等对待”和“公平竞争”的原则。

“这意味着，对不同市场主体，无论是国有企业还是民营企业，在法律上都要同等对待，不能厚此薄彼，同时强调应该赋予民营企业公平获得市场资源、参与市场竞争的机会。”山东大学司法学研究中心主任崔永东告诉第一财经。此外，这部法律还专设“权益保护”一章，突出对民营经济组织及民营经济人士的权益保护。

“十四五”规划明确提出，要优化民营企业发展环境，健全支持民营企业发展的法治环境、政策环境和市场环境，依法平等保护民营企业产权和企业家权益。保障民营企业依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护。《民营经济促进法》正是回应了上述规划的内容。

我国的《公司法》也于2023年进行了一次全面修订，在完善公司资本制度，优化公司治理，加强股东权利保护，强化控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员的责任，完善公司设立、退出制度，完善国家出资公司相关规定等多方面进行了修改。

此外，在“十四五”期间，还有一批关乎经济高质量发展的法律法规出台或修订，比如制定《农村集体经济组织法》，巩固和完善农村基本经营制度；制定《增值税法》，落实税收法定原则；修改《会计法》《统计法》，进一步维护市场经济秩序和社会公共利益；修改完善《反垄断法》，加强垄断行为规制等。

在新兴领域立法方面，中国政法大学数据法治研究院教授张凌寒告诉第一财经，“十四五”期间，我国在新兴领域的法治建设历经了从无到有、由点及面、由面到体的发展过程。比如，《网络数据安全管理条例》的出台，标志着我国在数据安全基础制度构建上迈出了关键一步，针对生成式人工智能、网络暴力治理、个人信息保护等社会热点与技术前沿，我国均迅速推出了专门性的规章与办法，如《生成式人工智能服务管理暂行办法》《网络暴力信息治理规定》。

在涉外领域立法方面，“十四五”期间涉外立法进程明显加速，《对外关系法》《反外国制裁法》《外国国家豁免法》《关税法》《海南自由贸易港法》等一系列法律法规颁布。于2023年出台的《对外关系法》，首次以法律形式规范了条约和协定同我国宪法的关系，对中国发展对外关系、促进国际合作提供法律保障。“这部涉外领域基础性法律的通过，是我国涉外立法进程中一个非常关键的环节。”中国社会科学院国际法所副研究员孙南翔告诉第一财经。

全国人大常委会法制工作委员会国家法室披露，截至2025年1月底，在现行有效的305部法律中，有专门涉外法律54部，含有涉外条款的法律153部；在现行有效的594部行政法规中，有专门涉外行政法规90余部。此外，还有很多涉外的部门规章。

孙南翔参与执笔的《2024年中国涉外法治发展报告》指出，涉外立法顶层设计的“四梁八柱”已经基本形成，涉外领域总体实现有法可依。

报告提到，涉外立法的工作重心从框架体系的搭建转向规则制度的补充细化。2024年涉外立法的工作重心转向对既有规则制度的进一步修改、完善和解释，如对网络数据安全、反洗钱、民商事司法协助等具体领域立法的短板弱项进行“查漏补缺”。

建设法治政府，推进营商环境法治化

法律的生命和权威在于实施，法律的实施效果又与行政执法水平相关。“十四五”规划明确提出，要实施法治政府建设实施纲要，坚持和完善重大行政决策程序制度，深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，推进行政复议体制改革。

在2021年中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（下称《纲要》）中，特别强调了要持续优化法治化营商环境，具体要求强化公平竞争审查制度刚性约束，及时清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，推动形成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。在“十四五”期间，细化完善公平竞争审查规则的《公平竞争审查制度实施细则》《公平竞争审查条例》已相继出台实施。

除了完善法律制度，如何改进监管执法体制机制，对于构建更加公平、更有活力的营商环境也具有关键意义。《纲要》提出，要深化行政执法体制改革。完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制，大力提高执法执行力和公信力。

中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏发文指出，近年来，我国不断改进监管执法体制，规范行政罚款，提高相关立法和执法的质量，遏制以罚增收、以罚代管等行为；严格规范涉企行政检查，减少对企业经营活动的干扰。

2024年2月印发的《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》提出，行政法规、规章新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当。在全面强化罚款监督方面，意见指出，要深入开展源头治理，坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为。

2024年年底，为严格规范涉企行政检查，坚决遏制乱检查，切实减轻企业负担，国务院办公厅印发了《关于严格规范涉企行政检查的意见》，要求明确行政检查主体，严禁不具备主体资格的组织实施行政检查；合理确定行政检查方式，最大限度减少入企检查频次；规范行政检查行为，防止逐利检查、任性检查等。

今年3月以来，规范涉企执法专项行动在全国范围内全面推开。司法部副部长胡卫列公开表示，专项行动聚焦纠治四类突出问题：一是乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封问题；二是违规异地执法和趋利性执法行为；三是执法标准不一致，要求不统一，加重企业负担的行为；四是滥用职权、徇私枉法、该罚不罚、“吃拿卡要”、粗暴执法等违反执法规范要求的行为。

其中，违规异地执法和趋利性执法行为备受社会关注。北京市才良律师事务所名誉主任王才亮此前接受第一财经采访表示，异地趋利性执法涉及对管辖权、行政处罚权的滥用，破坏的是营商环境的公平性，对于营商环境是根本性的破坏。

据司法部披露，截至5月21日，工作平台共汇集各地区各部门问题线索6232条，督促办理5246条。整治的问题涉案金额3.35亿元，为企业挽回损失9881.35万元。各领域的查纠积极推进，行政罚款数额总体呈下降趋势，乱检查得到有效遏制。

但胡卫列同时指出，整治的效果还是初步的，与企业和群众的期待还有一定差距。下一步将继续加大对问题查纠整改的监督力度，对执法的突出问题、典型案件，要视情况进行重点督办或者提级办理。

面向未来的法治建设

我国正在组织起草“十五五”规划建议，在未来五年中我国法治建设如何应对新挑战？第一财经采访的专家学者认为，除了持续推进全面依法治国、加强重点领域的立法工作，未来随着人工智能、数字经济、大数据等新兴领域的快速发展，新业态新模式也正随之涌现，与之相关的法律制度完善工作将持续成为重点任务。而面对复杂、不确定的国际形势，涉外法治建设也显得更加重要。

《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，完善生成式人工智能发展和管理机制；加强网络安全体制建设，建立人工智能安全监管制度。今年的全国人大常委会工作报告作出了围绕人工智能、数字经济、大数据等新兴领域加强立法研究的要求。

在张凌寒看来，当前，新一轮科技革命和产业变革深入发展，人工智能是其中的重要驱动力量，日益成为全球科技竞争的战略制高点。持续推进人工智能相关法律制度建设是保障“高质量发展”与“高水平安全”良性互动的必然要求。

目前“推进人工智能健康发展立法工作”已纳入《国务院2025年度立法工作计划》，从“人工智能法”到更具内涵与外延的“推进人工智能健康发展立法工作”，体现了体系化、协同化的立法思路。

展望“十五五”，张凌寒认为，我国人工智能法律制度建设应将人工智能法作为人工智能时代的基本法，构建统筹多元治理维度的法律监管体系。

具体而言，坚持科学的立法节奏，科技立法相对传统法律部门创制具有更强的时效性，故人工智能立法应借鉴前期的立法经验。中国的人工智能法可以考虑通过灵活的形式载体，适时以“决定”等法律性文件、法律乃至法典的形式逐步迭代递进，这样既可以提高治理体系的敏捷程度，也有助于最大限度地化解法律滞后与技术创新的固有冲突。

张凌寒建议：“可先行以小快灵立法形式对人工智能治理原则、监管制度、分级分类、法律责任等基础制度和迫切问题予以高位阶立法的初步回应，待技术产业发展到一定阶段，法律关系更加稳定明确后，进一步适时统筹出台全面性立法。”

其次，应强化重点领域与要素的制度供给。既关注人工智能相关的要素法，建立健全算力、数据、算法和模型的供给与安全等制度；又完善人工智能相关的领域法，对医疗、教育、金融、司法等代表性领域的人工智能应用作出规范。

此外，还要及时响应人工智能高质量发展的制度需求。通过立改废释多种方式解决现有制度不适应人工智能技术产业发展的“时间差”“空白区”问题，从资源要素供给、责任合理划分等方面有针对性地构建完善相关法律制度。

“比如，在道路交通安全法、公路法等法律修改过程中，及时对辅助驾驶的合规要求与事故责任认定等予以制度回应；又如，在数字经济立法起草过程中，应充分考虑促进数据资源开发利用、基础模型研发推广、人工智能产业化、传统产业智能化等相关制度设计。”张凌寒指出。

在当前各国科技竞争的背景下，人工智能、大数据等新兴领域的立法工作在未来将持续推进，而面对复杂、不确定的国际形势，涉外法治建设在下一个五年也十分重要。

《决定》强调要加强涉外法治建设。建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制。完善涉外法律法规体系和法治实施体系，深化执法司法国际合作。

孙南翔建议，“十五五”期间涉外法治建设应着重三个方面的内容，首先，应在完善立法的基础上，构建涉外领域的法治秩序。他告诉第一财经，当前一些涉外法律条款在实践中运用的次数很少，未能真正发挥出应有的作用，未来应注重推动涉外法律的落地实施。

其次，要提高涉外领域的执法司法水平，这需要相关部门加强配合。近两年来，一些地方开始建立涉外法治工作专门机构。2024年3月，全国司法行政系统首个专门负责涉外法治工作的机构——广州市司法局涉外法治工作处成立。同年8月，陕西省司法厅涉外法治工作处挂牌成立，这是在省级层面率先成立的涉外法治工作专门机构。

“涉外法治机构的工作不仅关乎司法部门，人民法院、检察院甚至外交部门、商务部门都可能参与其中，未来应当注重协调好各部门工作，让涉外法治工作的开展更具系统性。”孙南翔说。

此外，孙南翔认为，“十五五”期间的涉外法治建设，应以推进高质量发展为主要导向。“之前五年，我们更多从国家安全的角度出发，推出了一系列法律制度，比如《反外国制裁法》，取得了显著实效。在未来，面对复杂的国际局势，仍然需要坚持‘办好自己的事’，希望推出更多促进涉外经贸活动和国际合作的法律法规。”

他提到，一个重要的阶段性规划即推动我国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）进程，这项任务也出现在2025年的政府工作报告中。同时，还应在国际层面积极推广我国在经济发展、生态保护、网络、人工智能等领域的法治成果，为其他国家或整个国际社会提供更加充分和有效的公共产品，扩大对外开放，增进国际交往。

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